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纳兰容若

自在飞花轻似梦,无边丝雨细如愁

 
 
 

日志

 
 

约束警察权力不被滥用,有很多历史经验  

2016-05-21 17:05:05|  分类: 【环球视野】 |  标签: |举报 |字号 订阅

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经过100多年的探索,人们已逐渐摸索出平衡警察权和公民权的制度设计

纳兰容若 - 网易博客

美国警察

    现代警察制度诞生至今,已经100多年。如何约束警察权力不被滥用,已经积累了很多的经验。

    他山之石,可以攻玉,本文尝试简略介绍一二。

1911年,德国法学家强调“警察不可用大炮打麻雀”

    现代警察制度产生于1892年。英国颁布《大伦敦警察法》,建立大伦敦警察厅,宣告了职业警察的诞生。当时,警察仅是负责治安的普通民众,警察权等同于公民权,唯在特殊情况下做出超越公民权的行为时,可以免责。


    英国警察一开始是连侦查权都没有的。

    1892年的法律中,只规定了一条警察权力——有权逮捕街上有犯罪嫌疑的流浪、闲逛人员。后来因为城市的发展和犯罪的增多,才不得不给予警察侦查权和“自由裁量权”——警察执行任务时,在合法前提下,有权依据具体情况,选择合适的应对手段。① “合法裁量权”固然有利于警察打击犯罪,但同时也使滥用警权变得极为容易。所以呢,法律中很快又增入了“比例原则”(又被誉为行政法里的“皇冠原则”,可见其重要性),来制约警察的权力。


    比例原则,也叫做适当原则、禁止过分原则、最小损害原则。它的定义有点绕口——“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,但行政权力对人民的侵权必须符合目的性,并采取最小侵害之方法”。简单说来,就是即便目的正确(合法),也须顾及手段是否必要(合理)。包括警察权力在内的行政权力,在实现一种合法的目标时,对公民的私权(尤其是人身和财产权利),必须采取侵害程度最小的方法。也就是德国法学家F.Fleiner1911年就说过的,“警察不可用大炮打麻雀”。②

    比如,卖淫、裸舞等,属于“无受害人犯罪”,警方在处理这类案件时,如果对公民的身体造成了伤害,就属于“用大炮打麻雀”,造成国家利益与公民利益失衡,破坏了“比例原则”,属于滥用警权。③

    再比如,对公民进行羁押,是一种很重的限制公民权力的措施,只应限于需保证刑事诉讼顺利进行时采用,如果被当作一种普遍性的惩罚措施采用,也属于“用大炮打麻雀”,属于破坏“比例原则”滥用警权。④


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“比例原则”鼻祖、德国法学家Otto Mayer

二战期间日本警权混乱,麦克阿瑟强行移植了“令状制度”

    为限制警权,还诞生了“令状制度”。

    这一制度起源于12-13世纪的英国,随着17世纪的海外扩张及美国的建立,成为英美法系最重要的标志之一。

    这种制度简单说来,就是:侦查机关采取逮捕、搜查、冻结财产等涉及公民人身自由、财产权利的强制措施时,必须先准备好充足的材料和法条,证明采取强制措施的合理性,再由法官审核、签署令状;事后警察还需要交还令状,并写明执行情况。如英国1978年时规定,“进入房屋搜查应当永远要求有事前和正式的授权,不管搜查目的如何。搜查证据的强制性权力只能作为最后手段,只能对‘严重’犯罪使用。”只有在特别紧急的情况下,才能实行无令状搜捕,如911事件后,为打击恐怖分子,美国在一定程度上简化了令状获取程序,以适应反恐需要。⑤也就是说,警察在对犯罪嫌疑人进行24小时留置盘问、拘留审查等人身控制措施时,若遵循“令状制度”,事前须提交材料由法官批准,事后须提交材料报告执行情况。⑥

    二战后,许多大陆法系国家也采纳了“令状制度”。其中以日本最为典型。二战期间,日本检察官、警察以“取缔不稳思想”为主要职责,特高警察乐衷于残酷拷打;“治安维持法”成为当局对反对派进行镇压的暴力工具,警察不受约束地对公民住宅进行搜查和查封的事件屡见不鲜。战败后,麦克阿瑟在日本强行移植了“令状制度”,一举扭转了上述警权乱象。


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民国时的中国巡警

七十年代,英国成立了独立的“警察投诉委员会”

    警察不仅在实行侦查活动前应该要接受审查,平时同样也应处在被监督之中,而不能仅仅依靠“自我监督”。1963年,英国发生两名警察殴打被羁押人员事件,在起初的调查中,警察局长及调查人员有意隐瞒真相,使公众开始对警察的自我监督失去信任。1969年,经常遭到两名警察殴打的黑人流浪汉欧鲁瓦意外死亡,事后警察们极力掩盖这一罪行。

    有鉴于此,1976年通过的《警察法》中,设立了独立的“警察投诉委员会”。此后经过1984年、2002年两次改革,委员会的职权不断扩大,其成员非警方人员,拥有直接侦查权,可对不同案件采取不同处理方式,对英国警察产生一定约束力。

    统计显示,2004年—2005年共有28861名警察或警察局工作人员被投诉,其中1204名警察因行为不当受到处罚,34人被解雇,57人被责令辞职。⑦ 值得指出的是,“警察投诉委员会”之所以能顺利运转,与法律条文不仅仅停留在倡导层面,明确规定了监督主体、渠道,明确写出申诉方法,实际监督具备很强的可操作性,有很大关系。⑧


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英国伦敦的骑警

90年代,台湾大幅削弱警察处罚权,最多只能罚款1500元新台币

    要避免警察滥用权力酿成恶果,最有效的方法还是削弱警权,使侦查权、处罚权等分散到不同部门之中。如果警察一方面负责的事务极为广泛,另一方面拥有很大的处罚权,如处理刑事案件时,独立行使侦查权,几乎不受限制地对犯罪嫌疑人动用搜查、扣押、逮捕、拘留、罚款等强制措施,那么,警权的滥用就几乎是不可避免的。

    所以呢,在很多国家和地区,警察职能通常表现为“即时强制权大,处罚权小”。

    如战后的德国,侦查案件的主体是检察机关,警察受检察官指挥;警察在行政管理中,只能对不法行为做临时处理,罚款、没收等处罚都要由行政机关做出。德国警察仅仅有权给予5—75马克的警告罚款。

    又如台湾,1991年废除《违警罚法》,颁布《社会秩序维护法》,使警察权力大为缩小,只能做出合计不超过5天的拘留处罚,或1500元新台币以下罚款。以前警察有权令企业停业或歇业,现在都必须经过法庭裁决。⑨

    综上,现代警察制度自诞生以来,已经有了相当多成熟的约束警察权力滥用的经验可供借鉴。


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正在巡逻的台湾警察

注释:

    ①夏菲:《论英国警察权的变迁》,华东政法大学2010年,博士论文;

    ②高文英:《警察行政法探究》,群众出版社2004年,第24页;

    ③冯磊:《英美法警察自由裁量权的发展》,《安徽警官职业学院学报》2010年第4期;

    ④郭玺:《警察权滥用的原因及其控制》,《公安研究》2004年第11期;⑤⑨崔进文:《警察行政权的失范及其控制》,苏州大学2012年,博士论文; ⑥蒋勇、陈刚:《公安行政权与侦查权的错位现象研究——基于警察权控制的视角》,《法律科学》2014年第6期;⑦文华:《我国警察权力的法律规制研究》,武汉大学2010年,博士论文;⑧王运红:《<治安管理处罚法>的若干亮点与不足》,《河南科技大学学报(社会科学版)》,2010年第5期。


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